80年代的国务院参事室改革

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来源 | 中国新闻周刊

作者 | 黄卫宋春丹

原题《80年代的国务院参事室改革》

80年代的国务院参事室改革// //

周恩来总理任命参事的任命通知书

1985年，中国人民解放军百万大裁军。 31岁的北京军区第65集团军高炮团9连政治指导员陈廷佑，转业分配到了国务院办公厅。

时任人事处长盛其松问他：“你想做什么？”

“没想过。 ”

“你到信访局去吧。 ”

“去信访局做什么？”

“接待来访来信。 ”

“我在部队长期做文化宣传工作，写通讯报道，喜欢到处跑。 ”陈廷佑犹犹豫豫地说。

“我知道了，那你去参事室吧！”

就这样，陈廷佑来到了国务院参事室，一直到2014年，从巡视员职位上退休。

参事室新来的“秀才”

1985年10月3日，国庆节刚过，陈廷佑就去国务院参事室报到了。

早上7点半，他穿上新买的暗红方格西装上衣，下身穿着军裤，脚上穿着军队的制式黑皮鞋，骑着自行车，到了前门东大街11号。

这是一座没有任何牌匾标识的院落。一进门的影壁上，毛泽东手书的“为人民服务”五个金色大字异常醒目。这里距熙熙攘攘的前门大栅栏只有300米，不远处就是天安门和车水马龙的长安街。小院里绿树修竹掩映，似闹市中的一座幽静禅院。

这个院子解放前曾是荷兰原驻华使馆旧址，后来还住过柬埔寨流亡政府要员。院子大门早由朝北改向朝南，变成了国务院参事室和中央文史研究馆的合署办公场所。

院子的东北角，矗立着一幢红墙绿瓦的三层欧式小楼，门口有雕花罗马石柱。陈廷佑按照盛其松处长指示，去向时任参事室副主任王海容报到。

陈廷佑当然早就知道大名鼎鼎的王海容。她是毛泽东的侄孙女，文革时曾任外交部副部长。

“欢迎你来参事室工作！”王海容微笑着说， “你的情况我们都了解了，你是个秀才啊！”

王海容身材瘦小，齐耳短发，戴一副金色半框眼镜，脚上穿一双布鞋，朴素而和气。她说：机关现在正需要人，明天就来上班吧！手续回头再办。

就这样，陈廷佑转业手续都没来得及办就上班了。没几天，王海容又通知他抓紧时间照相、办工作证，因为马上要出差，买机票需要工作证。不久，他就拿到了盖着国务院办公厅钢印的工作证。

10月16日，由国务院参事室副主任张国良带队，国务院参事和中央文史研究馆馆员到江苏浙江考察，陈廷佑作为工作人员陪同。平均年龄80岁的老先生们出行，要有一队人马随从照料。

第一站去了南京，然后是常州、无锡、苏州、杭州、绍兴等地。 “跟老先生们出去很风光的，地方政府接待，副省长、副市长宴请，参观工厂和风景名胜，大开眼界！”陈廷佑笑着告诉《中国新闻周刊》。

回京后，陈廷佑还要负责为老先生们代笔，写考察报告。不过，这难不倒他。他是高中毕业生，在部队里专门写文章，入了党、提了干，还立了3个三等功。

陈廷佑到参事室不久，就赶上室领导换届。

1985年11月，吴庆彤卸任国务院副秘书长，接替郑思远，成为国务院参事室第8任主任。从郑思远开始，历任参事室主任都由退下来的国务院副秘书长担任，这个做法一直延续至今。

吴庆彤时年61岁， 1939年参加八路军，抗美援朝负伤回国，曾长期在周恩来身边工作。他的右腿膝盖以下被炸断了，原来佩戴国产假肢，后来经罗瑞卿的推荐，去德国法兰克福的医院安装了新的假肢，基本行动自如，不知道的看不出来。

吴庆彤很器重陈廷佑，出差调研都让他随同前往，发言稿都是他起草的。

“我刚去参事室的时候很受宠，领导说，小陈是个笔杆子，是个秀才，在党报上发表过文章（陈廷佑曾在《人民日报》发表过两篇文章）。 ”陈廷佑说。

“上参天，下参地，中间参空气”

陈廷佑逐渐熟悉了这个机构。

它的内设机构很简单，只有一个行政处和一个办公室（1998年“三定方案”时增加了业务司，下设参事业务处和文史业务处，后分别扩编为司）。

陈廷佑向《中国新闻周刊》解释了国务院参事室和中央文史研究馆的关系。他说，这是两个班子，一个党组统领，合署办公，共用一套办事机构。参事室内部设文史业务司，对外称中央文史研究馆办公室。参事室一位副主任兼文史馆副馆长（馆长由文化大家担任）。参事室有独立的三定方案，文史馆没有，它的“户口”是落在参事室里头的。在全国各地，约三分之二的文史馆和参事室是合在一起的。

参事、馆员为任命制。 1956年，国务院专门就参事和馆员的退休问题发出文件，规定参事和馆员不退休、退职，病假期间工资（生活费）照发。

参事和馆员不分级别，一律平等。陈廷佑解释说，这是很重要的设计，叫身份超脱，就是让你随便说， “上参天，下参地，中间参空气” 。

馆员的上班时间没有硬性规定，参事每周二来参事室开例会，由陈廷佑给他们念文件。文件都是绝密的，除了参事室党组成员和参事，其他人不能接触。只有他出于工作需要例外。如果党中央、国务院有重要情况或重大决策，还要组织参事讨论。整理会议纪要，也是他的工作。

王海容常带着陈廷佑，去参事、馆员家中家访。 “×老，最近有什么事儿吗？身体怎么样？挺好吧？”

1984年，王海容结束了在中央党校3年的学习，也结束了多年不分配工作的日子，被任命为参事室副主任。陈廷佑说，她性子急，有湖南人的倔脾气，工作喜欢一杆子插到底，总是风风火火，走起路来一阵风， “上台阶都是嗖嗖嗖连跑带走就上去了” 。

王海容为参事和馆员解决了很多实际问题。为他们的住房，她亲自跑国务院机关事务管理局。还没到8点半上班时间，她已经在门口站着了。被堵住的局长说：“海容你别跑了，让他们跑就行了。 ”她说：“不行啊，这是求你们办事呢。 ”

卫立煌夫人韩权华是国务院参事，一次病重住进了北京医院，因为没有空床位，被安排在走廊上。王海容知道后，马上拿起电话打给时任中共中央总Z书记胡耀邦：“卫立煌的夫人是国务院参事，病危，现在睡在走廊上进不了房间，这合适吗？”经胡耀邦批示，北京医院给韩权华安排了病房。

陈廷佑记得， 90年代在国家博物馆举办全国文史馆文史研究和书画展览，王海容邀请朱镕基来参观。朱镕基进门参观了一圈问：“海容，我可以走了吧？”她说：“不行，你刚刚参观了一半儿，这边还有一半儿呢！”朱镕基马上笑着说：“啊，这边还有？那咱们看完，走走走！”

陈廷佑曾建议王海容写回忆录，她一口拒绝：“我不写。我要写就写真话，我一说真话就得罪人。 ”

一次，陈廷佑在办公室看报纸，刚好读到一篇文章提到王海容，就指给她看：“这篇文章说，中华人民共和国恢复联合国席位后，乔冠华率代表团第一次到联合国开会，发言后掌声不断，很多国家的代表排着队跟他握手，把他的手都握肿了。 ”

王海容听后放声大笑：“我就在他旁边，我怎么不知道他握肿了？你也不动动脑子想想，那种场合能有多少人啊，就把手握肿了？这不胡说八道吗？”

时任统战部四局副处长胡治安负责联系参事室，跟王海容接触很多。他告诉《中国新闻周刊》，王海容曾拿着1998年2月19日的《光明日报》跟他说：“老胡啊，这才是文化大革命后关于我的第一篇公道的文章。 ”

这篇题为《正义战胜邪恶》的文章，作者是时任国务院外事办公室主任兼外交部副部长刘华秋。文章详述了邓小平文革中复出后担任中国代表团团长出席联合国六届特别会议的曲折经过，多次提到王海容对江青的不买账，其中写道：“王海容有理不让人，在会议上同江青顶撞了起来。 ”

“所以邓小平说过，要保护王海容。 ”胡治安笑说， “我这个老乡，是有一点泼辣，嘴巴也厉害，在机关里她怕谁呀？但她是个实实在在干事情的人，党内党外的馆员和参事提到她都很服气。 ”

“参事室自然消亡论”

1986年11月初，受贵州省文史馆邀请，陈廷佑陪同时任国务院参事室副主任兼中央文史研究馆副馆长吴空，赴贵阳出席十一省（区）市文史研究馆工作经验交流会。

这是陈廷佑第一次接触地方文史馆。贵州馆1980年就开办了独立的正式期刊，比中央文史馆还要早。 “从某种程度上，我感觉他们的工作比中央文史馆也不差。 ”

这是文史馆系统第一次跨区的大规模馆际交流。贵阳市八角岩招待所里，来自上海、湖北、四川、陕西、浙江等11个省市的40余位代表汇聚一堂。一下子要接待这么多的客人，地处偏远的贵州文史馆工作人员紧缺，现任贵州省文史馆组联处处长苏琳当时被借调进了会务组。

她告诉《中国新闻周刊》，那一个月里异常繁忙，每天要打无数个电话，与省政府接洽，与会代表的返程票都是一位60多岁的馆员去民航和火车站亲自订的。

贵州省对这次会议很重视。 11月4日至8日，交流会在贵州省政协大礼堂举行。与会代表的意见集中起来，主要有四条。

第一，文史馆没人管，处于放任自流。政府其他方面改革轰轰烈烈，唯独文史馆冷冷清清。

对此，陈廷佑很认同。他告诉《中国新闻周刊》，从全国来看，参事室、文史馆系统总是比其他政府部门慢半拍。人家动，我们还没动；人家都轰轰烈烈了，我们才动起来。

第二是无新馆员可聘。建国那么多年，需要文史馆养的人越来越少了，那些文史大家现在都不需要养，或在研究所工作，或在政协安排了。

第三是馆长和馆员年事已高，招不到合适的年轻人，机关建设乏力。

第四是希望国务院参事室和中央文史馆对地方加以指导。

会议结束后，与会代表可以9块钱的优惠价购买一瓶茅台。这个绵纸包着的瓷瓶，至今还在陈廷佑家珍藏着。

这次会议后，又举行了广州十省市参事工作座谈会。

根据两次座谈会的意见， 1987年4月，经国务院秘书长办公会议批准，定于1988年召开全国参事室、文史研究馆工作会议。

参事、文史系统的改革就此拉开序幕。

陈廷佑说，谈这次改革，不能不提两个人：一位是时任国务院秘书长陈俊生，一位是时任中共中央书记处书记、中央统战部部长阎明复。

国务院参事室由国务院秘书长会议领导，中央统战部与其是业务指导关系。参事的任命由统战部提名，或由参事室提名，由统战部进行审核，经国务院秘书长会议批准。

“阎明复是个非常有水平、也很有成就的统战部门领导。可以说，在拨乱反正、改革开放的新时期打开了党的统战工作的新局面。他对政策掌握得非常好，为人谦虚诚恳、实在，有做统战工作的精神。 ”陈廷佑说。

胡治安说，阎明复多次在统战部召开会议，讨论参事室和文史馆问题。他主持修改这次工作会议的讲话稿时，一位老部长对此不以为然：“这种‘小事情你这部长不要管那么多，也不必去讲话。 ”阎明复很尊重这位20年代入党的老部长，没有反驳。

为了这次工作会议，国务院参事室开始了为期一年多的准备。 1987年4月30日，参事室组成了两个调研小组，由吴庆彤和吴空分别带队，分赴各地。陈廷佑随吴庆彤，前往东北调研。

在沈阳，调研小组与市文史馆员座谈， 84岁的馆长沈延毅亲自出席主持。陈廷佑第一次见到如此高龄还在位的一把手。

在这栋传说赵四小姐住过的小洋楼里，馆员们第一次见到国务院来人听取意见，情绪激动，纷纷反映参事、馆员在省里不被重视，统战部门中有一种“参事室自然消亡论” 。

陈廷佑坦言，这个观点当时在党政机关有很大的代表性。对参事室和文史馆的发展，越往上，领导越重视；越往基层，质疑的声音越多。而且，不但在80年代，这种状况后来也一直存在。世纪之交担任国务院秘书长的王忠禹就多次说过这句话：参事室不办就不办了，要办就一定办好，不能不死不活的。

而在80年代末的这次改革中，参事室和文史馆则面临着存续两种命运的现实抉择。

陈廷佑说，当时吴庆彤心态很开放，如果调研的客观结果显示参事室和文史馆的使命已结束，就可以向中央正式提议改组这个系统，该退休者退休，不到退休年龄的安排到政协等机构，也不失为一个思路。但吴庆彤认为，中央应该不会赞成这个思路。

超过75岁一般不再续聘

1988年1月10日，星期日。关于召开全国参事室工作会议和全国文史研究馆工作会议的两个《汇报提纲》在加班日中定稿。

看到参事室起草的这两个文件稿后，胡治安给吴庆彤打电话，说明原来有关国务院参事室的文件均由国务院办公厅和中央统战部负责，现在参事室修改原有文件，是不是妥当？

“吴庆彤一听马上说，对啊，这犯了一个很基本的错误，要改过来。 ”胡治安告诉《中国新闻周刊》。

胡治安与国务院参事室的联系由来已久。

1981年，他刚到中央统战部上班不久，还是统战部干部局一处的办事员。春节前，统战部首次在首都饭店召开新春茶话会，招待国务院参事和中央文史馆馆员。

时任中央书记处书记习仲勋出席了茶话会。习仲勋文革前曾担任了12年国务院秘书长，与参事、馆员们都很熟。他曾说：“反右时，参事室和文史馆好多人要被打成右派，我不同意，我保下来的。 ”他最著名的一句讲话是：“你们（参事和馆员）活着就是贡献。 ”

会后，习仲勋留下王海容和统战部相关人员，他说，这样的活动挺好，以后每年都要搞，一年搞两次。

胡治安草拟了报告，呈送国务院，申请专款，时任国务院副秘书长田纪云批给参事室3万元钱。这是参事室第一次得到一笔专项资金。此后，统战部每年春秋两次召开茶话会，与参事和馆员联谊，成了惯例。

接过起草文件的工作后，胡治安埋头研究原有文件、两个座谈会纪要和调研简报。

此前，国务院曾制定过一系列与参事工作相关的文件。尤其是1963年，连续制定了国务院参事的《视察、参观访问和调查研究办法》《使用汽车办法》《文娱活动的安排办法》《保密制度》等文件。

“我当时很有信心，要把这个文件写好。 ”胡治安说。

6月14日至19日，全国参事室、文史研究馆工作座谈会在北京国谊宾馆召开。中央和全国各地的参事室主任、文史研究馆馆长等171人出席了会议。阎明复和陈俊生在中南海小礼堂的开幕式上分别讲了话。

会议期间，文件最后定稿。国务院副秘书长席德华、吴庆彤和陈廷佑3个人关在房间里，由陈廷佑一遍一遍地念文件。吴庆彤眯着眼，听到欠妥之处，就停下修改，连标点符号也不放过。

8月18日和19日，国务院先后公开颁发了《关于加强省、自治区、直辖市参事室工作的通知》（简称“58号文件”）和《关于改进省、自治区、直辖市文史研究馆工作的通知》（简称“57号文件”）。这是改革开放后第一批关于参事室和文史馆工作的规范性文件。

这两个文件，最重要的改革措施，就是将参事和馆员由任命制改为聘任制。参事聘任以5年为期，超过75岁一般不再续聘；馆员无任期，聘任年龄一般在60岁以上。

改革带来了新的气象。

陈廷佑说，一堆八九十岁的人出去搞调研是不现实的，名为“考察” ，实为参观，回来后写个观后感就完了。就算提了一两条建议，也没有纳入体制性安排，往上一报，有没有下文不一定。现在，新来的参事60多岁，耳聪目明，工作经验丰富，调研能提出有价值的意见，调研报告列入正式的机关内部行文程序，每一个文件来了以后有登记，会相应报到总理、副总理、国务委员处，他们批示后，再分发到相应的部委去。

陈廷佑印象最深的是， 1996年10月，他陪同75岁的高尚武和63岁的盛炜彤等几位国务院参事去塔里木河流域调研了12天，写出《新疆塔里木河两岸无序开荒行为亟待整顿》，建议将塔里木河流域的治理列入国家规划。时任国务院副总理朱镕基对这个报告很重视，批示国家计委等部门做规划，安排资金。 “据新疆方面告诉我，这是历史上第一次有中央领导对塔里木河治理作出批示。此后，陆续有上百亿的资金投入。如今这条河及其流域已经有很大改观了。 ”

实行聘任制后，参事和馆员不再转工资关系。参事室和文史馆按月发车马费，后来改叫任职补贴。参事室不再将他们的生老病死包下。

陈廷佑写了多年的挽联终于不用再写了。

他告诉《中国新闻周刊》，写挽联是一个很宏大的工程。得有两个人伺候着，帮忙拽着挽联，写完撤走晾干，用小别针把同一副的上下联别在一起。挽联底稿由单位提供，亲友的则由亲属提供。这是一项很细致的工作，名字不能错一笔，称谓（比如舅父对外甥）也不能搞错。领导人送的挽联，用正楷书写；其他则用行草，写得快。

他开玩笑地说，启功说自己的书法是写大字报练出来的，而他则是写挽联练出来的。搞一次遗体告别，就相当于给他个人开了一次书法展。如今他加入了中国书法家协会，退休后常给书法班授课。

论争

1990年，为落实57和58号文件，在郑州召开了全国参事室工作经验交流会。

河南省对这个会很重视，会开得很隆重。陈廷佑和胡治安都参加了这次会议。当时，陈廷佑已是副处级秘书，胡治安是四局的处长。

两位笔杆子私下发生了一场争论。

陈廷佑告诉《中国新闻周刊》，他在参事室工作这么多年，自己最得意的事是第一个提出了“中国参事工作制度”这个概念。 “当时所有人都反对。胡治安就说，有人民代表大会制度、政治协商制度……这些都是国家的大政方针，你这参事制度是什么制度？你搞这个制度，是要搞第二个政协吗？”

胡治安也记得这场争论。他告诉《中国新闻周刊》：“我说你们不要想把参事室变成美国的‘兰德公司，你做不到。 ”

在他看来，参事室的定位很清楚，就是国务院直属机构，政府机关里的一个统一战线组织，具有统战性、名誉性和顾问性，但主要是统战性。他特别纠正了一个概念，他说，不能叫国务院参事室参事，不是参事室的参事，而是国务院的参事，聘书是总理下的。参事的人事权不在参事室，而是由统战部提出，国务院秘书长会议决定。这就存在一个很大的矛盾，这也是参事室想要改革的动力。

“陈廷佑那小伙子的想法就是不管党内党外，只要是高精尖的人才，就弄来，那是不可能的。参事室在制度设计之初就不是智囊机构，就是安排人，先天不足，后天失调，变不成第二个政协。 ”胡治安说。

但陈廷佑认为，政协是政协，人大是人大，参事是参事。你是大制度，我也可以有小制度。不过他认为，胡治安的意见并不仅仅代表他个人，也代表了统战部的态度， “怕我们干扰他们的大局” 。

就是在内部，他的意见也没有得到支持。 1996年接任参事室主任的徐志坚很感兴趣，说，你不要只是说，要搞一个材料出来。为此，陈廷佑仔细研究了参事室的沿革，认真写了一个材料报给徐志坚。

参事室几乎是与共和国同步建立的。

1949年10月28日，政务院总理周恩来任命了首批32位政务院参事。除3人外，其余参事均为民主党派、无党派高层以及起义投诚的国民党上层人员，包括北大著名的“三大民主教授之一”的袁翰青、随黄兴参加辛亥革命的刘承烈、曾任李宗仁参议的刘仲华等。

文史馆的建立稍晚。 1951年夏，政务院文史研究馆（后更名为中央文史研究馆）在北京北海公园静心斋设立。第一任馆长是毛泽东的老师、曾任湖南省立第一中学校长的符定一，陈寅恪、张伯驹、张恨水、齐白石等文化名家被接进来， “养”了起来。

1955年，参事室迁至北海公园，与文史馆合署办公。

陈廷佑说，新中国成立后， 8个民主党派的头面人物进了政府，当了中央人民政府副主席、部长、副部长等；地位稍低一点的，则吸收进参事室。参事室也是政府的一部分，他们不是官，是“僚” ，也就是咨询性的。文史馆的宗旨则是四个字：敬老崇文。清朝的遗老遗少、国民党时期的文化名流，都进文史馆养起来。

罗干对参事室和文史馆有一个讲话，让陈廷佑印象非常深刻。

那是1996年、1997年，在国家行政学院举办全国参事室主任培训班，陈廷佑担任班主任。时任国务院秘书长罗干在中南海紫光阁前对学员作了一个讲话。

当时兼中央机构编制委员会副主任的他说，我最近在搞机构改革，看了很多资料，我发现，参事室这个机构从建国以来，它的机构设置、职能任务，一直没有变化，而且在历届机构改革中都是加强的趋势，这在政府机构中几乎是唯一的。

陈廷佑把材料交上去后，没有下文，但在徐志坚的讲话中， “政府参事工作制度”这个提法却时常出现。

制度化

2009年，陈廷佑受命担任中国国学中心筹建办公室主任。这是一个国家级大型文化项目，由第111次国务院常务会议批准，国务院参事室具体承办。

从事国学工作，让他对参事室和文史馆这一制度设计有了新的感悟。

他说，毛泽东、周恩来这些开国元勋当然是信仰马克思列宁主义的，但同时，他们骨子里都被中华传统文化浸润。参事室和文史馆的设立，就非常鲜明地体现了这一点，突出的是“养”仁者，养文人，也就是施仁政。他估计，从建国到现在，国务院参事、中央文史馆馆员一共不到一千人，在全国约一万余人。他们人数不多，但影响却很深远。

在自己的职业生涯中，陈廷佑又见证了另外两个里程碑式的参事工作文件的出台。

1995年，国务院下发《关于加强参事室工作意见的通知》（即“20号文件”）。相对于58号文件， 20号文件又有了两个新的变化。一是，将聘任年龄从六七十岁进一步降低到60岁左右，最低55岁；二是，将政府参事“以民主党派和无党派爱国人士为主体”明确为中共党员参事最多不超过10% 。

不过， 2015年9月的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》又规定：文史研究馆馆员应当以党外代表人士为主体，参事室中共党员参事不超过30% 。根据国务院参事室官网，本届的55位国务院参事中，有23位中共党员。

2009年，《政府参事工作条例》出台，参事工作制度被提升到了国家行政法规的高度。

“现在谈政府参事、文史工作制度，一点反对声音都没有了。我作为一个刀笔小吏，人微言轻，但是参与促成了这件事，我感到很荣幸。 ”陈廷佑大笑着说， “你们可以告诉胡治安，他已经完败了！”

听了《中国新闻周刊》的转述，胡治安笑笑，并不否认。

“以前文史馆员的提法就是‘文老贫，现在没有‘老没有‘贫，那倒不是问题，但有的也没有‘文。 ”这位老统战嘴不饶人地说。