护国元勋蔡锷传奇之二十：改革政治

提示您，本文原题为 -- 护国元勋蔡锷传奇之二十：改革政治

护国元勋蔡锷传奇之二十：改革政治// //

蔡锷（1882－1916），字松坡，号击椎生

云南军政府成立后，蔡锷大力宣传民主共和制度。他说：“专制国，以君主为神圣不可侵犯，土地视为私产，人民视为奴隶，故挥霍财产有如泥沙，草菅人命有如牛马，恣睢暴戾，听其自为，人民不得而干涉之、拒抗之” ， “共和国则不然，人民即一国之主人翁，凡制定宪法、推举总统、票选议员，皆出自一班人民之公意” 。他致电中央，建议中央会议研究三权分立的问题，确定国家“立法行政司法机关之组织” 。与此同时，蔡锷还按照西方三权分立理论在云南进行立法、行政、司法三权分立的实践。

云南军都督府为全省最高之军事和行政机构，内设“一院三部” 。 “一院” ，即参议院，负责军事、政治之咨询职能，以军政部总长李根源兼院长。 “三部” ，一为参谋部，负责军事上一切规划，以殷承瓛为总长。刘存厚、唐继尧次之。其下设作战、谍查、编制、兵站、辎重弹药、炮兵材料、测地等七个部门，以谢汝翼、张子贞、韩凤楼、李凤楼、顾品珍、刘法坤、李钟本分任各部门负责人。二为军务部，负责军备上一切事务，以韩国饶（建铎）为总长，张毅次之。其下设四局三厂：筹备局，局长徐芳兰；粮饷局，局长黄希尚；军医局，局长周桢；军械局，局长沈汪度；被服厂，厂长秦光第；制革厂，厂长华封祝；兵工厂，以沈汪度兼理。三为军政部，取《管子》作内政而寄军令之意为名，负责全省行政工作，以李根源为总长，李曰垓、唐继尧次之。其下设五司：民政司，司长杨福璋，次长孙光庭；外交司，司长周沆，次长陈度；财政司，司长陈价，次长席聘臣；学政司，司长李华，次长陈文翰；实业司，司长吴琨，次长华封祝。民政司管辖警察、审判、自治三局；财政司管辖造币厂、富滇银行；实业司管辖劝工厂、印刷局。此外，都督府本部内设秘书处、登庸局、法制局、甄录处等作为其日常行政办事机构。

护国元勋蔡锷传奇之二十：改革政治// //

来源：云南历史博物馆

在部署军事和行政机关的同时，蔡锷等筹划立法机构。云南起义成功的当天，蔡锷、李根源等人就致函赞助共和的旧咨议局说：“满清专制二百余年于兹矣。锷等不惜牺牲身家性命，誓灭胡虏，为同胞谋幸福，爰于昨晚首先举义。所幸围督署及攻各局、所，义师所向，着着制胜，不崇朝而大局已定。惟是破坏之责，锷等已尽，而建设之任，专在诸公。盖诸公为全省代表，乡望素孚，务祈出而维持，互相赞助。如表同情，请即移至敝司令处，会商善后办法，是所切盼。 ”咨议局接函后即回函表示：“顾首先发难在诸公，既不避枪林弹雨之危，同人等责任所在，敢不竭力维持，以勷成功。惟是事起仓卒，本局同人大半外出。现已召集，一俟到齐，即趋辕奉教。 ”随后，咨议局在与新成立的军政府会商后，通电云南各地自治团体，规约十余条，对迅速稳定云南各地局势发挥了一定作用。

1911年11月13日，在以蔡锷为首的都督府的支持下，云南省立法机关即临时省议会正式成立，其议员由旧咨议局议员中赞同共和的20余人和从都督府参议院参议官中挑选的10余人组成，选举李增为议长，万鸿恩为副议长。对于临时省议会，蔡锷是尊重的，不仅云南都督府的大政方针和重大举措，如财政预决算、组织北伐军、援藏行动、各州县及都督府官员公费、筹借外债、发行公债等，都提请临时省议会审议，而且还邀请议员参加都督府政务会议，实行民主决策。对于临时省议会提出的议案，蔡锷及都督府极为重视，认真研究，及时回复。例如， 1912年1月，临时省议会议决了任用官吏六项条件：“一、年在65岁以上25岁以下者不用；二、现尚吸食鸦片烟者不用；三、有劣迹昭著者为舆论所不容者不用；四、有神经病者不用；五、文理不适者不用；六、凡由本籍人作亲民官吏，在司法未独立以前，须隔本属。但非作亲民官吏，不在此例” ，并提请都督府“核准公布实施” 。蔡锷接案并组织研究后，即“饬登庸局遵照办理，并令军政部嗣后任用地方官长，由该部悬牌通谕” 。并在制定《试验文官暂行规则》时加以采用。又如，为了规范各地公费预算和税收征管，省临时议会议决十条办法，并要求军政府公布施行。都督府逐条讨论后，一一付诸实施。同时，省临时议会还行使立法职权，议决和公布了一批具有法规性质的决议，主要有：经济方面的《议云南全省征收钱粮规则案》、《不动产登记草案》、《拟联合各省议会讨论草定宪法案》、《豁免陋规案》、《制革厂经费预算案》、《追缴铁路股款案》、《财政调查案》、《整顿盐务意见书》、《国家税地方税法案》等等；军事方面的《整顿边防缉私意见书》、《创设新式弹药厂案》、《沿边土属国防案》等等；教育方面的《师范毕业生请愿意见》、《提倡办各属贫民习艺所意见书》等等。这些决议的公布和实施，对于规范民初云南的政治、经济、社会秩序，促进经济社会的稳定和发展起到了积极作用。

护国元勋蔡锷传奇之二十：改革政治// //

来源：国家图书馆

对于蔡锷及都督府的民主作风和工作实效，云南临时省议会感到满意，特意通电各省云：“滇光复后，我军举动文明，秋毫无犯，市面照常，比户称庆。军政府成立，办事机关较前敏活，自都督以下皆和衷协力，日筹进行。虽蒙自新招之兵，营内小有叛变，旋即扑灭。外交了结和好如初。现在，各厅州县均知注意邦交之重，各埠商人、教堂、教士皆由各地方认真保护，并无他虞。秩序完整，大局甚安。兹特据实电告，以舒遥廑。电到请即登报为感。 ”

蔡锷对临时省议会的工作也给予了高度评价。他说：“滇自反正以还……中间事变百出，深赖临时议会诸君群策群力，隐予维持，大局得以安定” ，对临时议会工作给予充分肯定。云南都督府和临时省议会的良性互动，促进了云南的稳定和发展，这在民初的中国是少见的。

云南临时省议会进入正常运转后，蔡锷认为，议会是共和国的重要标志，民国应当将议会作为国家和地方的正式权力机构，充分其发挥立法和监督职能。基此， 1912年3月21日，他致电新任临时大总统袁世凯：“民国成立，确定共和，一切建设，自应取决公论。滇省自去秋反正，即设临时议会，以为采取舆论之机关。惟改革之初，猝不及待，故暂就从前谘议局并添派议员，以冀克期成立。现在大局底定，亟应从新组织，以立议会基础” 。并建议“中央将选举章程订定颁行，以便遵照办理” 。

1912年8月，北京政府决定在全国范围内开展第一届国会议员选举工作。是月10日，经临时参议院议决，临时大总统袁世凯公布了《中华民国国会组织法》、《参议院议员选举法》、《众议院议员选举法》，此后又陆续公布了两院议员选举法施行细则和《省议会议员选举法》、《省议会议员选举法施行细则》。以上法律，对于选民的资格，参议院、众议院和省议会议员的资格、名额、选举的办法和程序及日期作出了明确而严格的规定。为加强对选举工作的领导，北京政府还根据《筹备国会事务局官制》，成立筹备国会事务局，直属于内务总长，在内务部办公，具体指导各省区的国会议员选举工作。

根据有关选举法的规定，云南省第一届国会议员名额为：参议院议员10人、众议院议员22人；云南第一届省议会议员名额为88名。具体选举的办法是，参议院议员先由各省经初选和复选程序选出省议会议员，再由省议会选出；众议院议员按人口比例经初选和复选程序选出。同时，选举法还规定，众议院议员和省议会议员初选以县为选举区，复选则合若干初选区为选区，由中央确定。嗣后，中央公布了各省复选区表，云南众议院议员复选区划分为8个，省议会议员复选区划分为22个（实际选举时与众议院复选区相同，均为8个）。

根据上述选举法的要求， 1912年8月中旬以后，云南也和全国其他省区一样开始了第一届国会议员选举的紧张筹备工作。尽管滇局甫定、百废待举，加之滇军援藏平叛的战事正在激烈进行之中，军机十分繁忙，但身为云南都督的蔡锷对于此次选举仍然高度重视，视之为“民国开幕第一要政” ，亲任云南省第一届国会议员选举总监督，领导全省的选举工作。在蔡锷的主持下，云南选举的各项筹备工作有条不紊地开展起来。 9月3日，根据选举法要求，云南都督府成立筹备第一届众议院、省议会议员选举事务所，负责具体指导全省选举工作。 5日，蔡锷主持确定了各初选区、复选区监督，并指示选举事务所将有关法令和依法制成各项表册、簿票等迅速下发各道府厅州县。 10日又将法令选举资格通电各地，并要求各地将众议院、省议会议员选举资格依限合并克期调查，于10月10日将选举人总数电报省选举事务所。

第一届国会议员选举是民国成立后的第一次全国性选举，其主要特点一是牵涉面广，涉及全国各省、道、府、厅、州、县；二是程序复杂而严格，主要有选民的调查登记、核实、汇总，议员名额的确定、分配，复选区的确定，初选举、复选举的组织等步骤，而且每个步骤的具体工作都有法律规定。三是时间十分紧迫，整个选举工作从筹备到结束不到半年，而且每项筹备工作和初复选举都规定了具体的时间节点，倘若一地的某项工作没有按时完成，就会影响全省乃至全国。为了确保云南的选举工作按时依法完成，在加强对各地选举工作指导的同时，蔡锷深入研究有关选举的法令并认真分析云南省情后，在不违背有关法律的前提下，根据云南的实际，制定并采取了一些特殊的措施。

一是适当合并程序。根据有关选举法的规定，众议院议员和省议会议员初选举分别于1912年12月10日和6日举行。鉴于“滇边僻远而辖区辽阔。交通不便”蔡锷报经内务部同意将众议院议员和省议会议员初选合并于一天举行，这样既节省了时间，也节约了大量的人力和物力。

二是适度提前时间。有关选举法规定，省议会议员复选举于1913年1月6日、众议院议员复选举于1913年1月10日举行。鉴于众议员议员、省议会议员的复选区域相同，选民也相同，只是由于其复选日期不同，各县选民需要往复奔波两次赶到复选区投票，蔡锷又向筹备国会事务局建议， “将众议院复选提前与省议会复选分别于本年12月20日、22日接续举行，以省烦费” 。对此，筹备国会事务局复电表示原则同意。这样一来，云南省议会议员和众议院议员的复选时间均较北京政府的规定适度提前，从而为按期完成各项选举任务奠定了很好的基础。

三是照顾滇侨土司。云南地处祖国西南边境，由于历史的原因，在大量滇民侨居与云南接壤的越南、老挝，尤其是缅甸，同时，云南的土司制度历史悠久，源远流长，各地的土司历来就是云南一支不可忽视的政治群体。云南光复后，从云南实际出发，临时省议会议决的《暂行选举法》中作出了旅缅滇人及沿边土司分区各选出议员一名的规定。然而，在第一届国会议员选举中，中央政府颁布的《省议会议员选举法》对于滇侨和土司却并无特别规定。有鉴于此，蔡锷令都督府拟定《侨缅滇人暨沿边土司选举代表简章》，电饬沿边各地方官，转饬滇侨及各土司照分配名额选举。同时，为还划分土司地选举区域为七区，每区各选代表一人。从此云南历届选举省议会议员，均同时选举旅缅滇侨和土司区特派员。

由于蔡锷的重视，虽然时间紧、难度大、条件差，但云南第一届国会选举工作进行得还是比较顺利的。 11月25日，云南95个初选区如期举行了众议员、省议会议员初选举。 12月20日和22日， 8个复选区又分别举行了众议院、省议会议员复选举。 22日，云南选举事务所分别公布了经各区复选选出的省议会议员88人、同额之当选候选人和众议院议员22名、候补议员20名的全部名单。同时省议会第一届旅缅滇侨及各区土司特派员也全部选出。 1913年1月21日，蔡锷将王桢、严天骏等22名众议院复选当选人和吴贞祥、杨国柱等88名省议会复选当选人名单正式上报筹备国会事务局。

1913年2月13日，云南第一届省议会隆重开幕，蔡锷以云南省都督兼民政长的身份出席成立大会并致祝词。他说：“吾国既由专制而跻于共和，则立法机关之权责至重且巨，在国则曰国会，在省则曰省议会” 。 “省议会者，固民选代表之所组织，亦即人民总意力之所结合。 ”他希望省议会“代表民意，发抒谠论，内体社会一般之要需，外应世界潮流之趋势，务尽其机关本能，以定吾滇适用之方策” ， “忘小己而谋大局，蠲意见而持公理，集人民之意思以为意思，合全省之喉舌为其喉舌。发一言也，而事理昭然，建一策也，而苍生蒙利，行见国命以相行而弥长，民生亦滋大而提福” ，并表示军政府要与省议会“连轨并进，冀收福国利民之功，绝隔阂拘牵之弊” 。这充分反映了蔡锷对省议会的重视和期许。会议选举赵伸为议长，张之霖、李长泰为副议长，并选出10名参议院议员和同额候补议员。 24日，蔡锷报告内务总长并筹备国会事务局：“参议院议员选举于二月十四、十五两日接续举行。已依法选出吕志伊、谢树琼、朱家宝、孙光庭、王人文、袁嘉谷、李文治、赵鲸、陈善、杨琼十名” 。 “滇省议员赵鲸、杨琼已被选为参议院议员，所遗省议员二名，以第二候补当选人张忠、孙德谦依次选补” 。至此，云南第一届国会选举顺利完成。以地处边徼、幅员辽阔、交通不便的云南而言，能在2月15日全部完成第一届国会议员选举工作，在全国各省中仅晚于广东、陕西、新疆而居第四，这在当时确是难能可贵的。

云南省议会成立后，对参议院、众议院咨询的事件，都督府提出的议案，省议会自行提出来的议案以及人民的请愿等事件进行讨论和议决。对于省议会提出的一些涉及到省内改革、建设和发展方面的意见和建议，蔡锷仍是虚心接受或采纳。例如，省议会以都督府参议处为临时辅助机构，并未列入都督府正式组织机构名单和裁汰冗员、节约政务开支为由，提请都督府取消参议处。蔡锷认为此议合理，立即回复省议会表示“定期于本月末号实行取消” 。由上可见，蔡锷督滇期间，军政府是有权威的，省议会是有地位的，军政府与省临时议会以及后来的省议会各行其权、各尽其责， “连轨并进” ，共同为民初云南的政治、经济建设作出了重要贡献。

护国元勋蔡锷传奇之二十：改革政治// //

来源：云南图书馆

在建立和完善行政、立法机关的同时，蔡锷认为，司法权属之于审判厅、检察厅，因此云南还应当设立司法机关。云南都督府成立后，即宣布废除清末的提法使司和各级审判厅、检察厅。随后，军政府与议会商定，先于昆明设三级厅，由民政司筹备，在民政司内设审判局，下设民、刑二科，负责审理全省民、刑上诉案件。并委任黄德润为司法筹备处处长，孙志曾为高等审判厅厅长，谢光宗为高等检察厅厅长。 1912年8月，都督府下令恢复高、地、初三级审判厅和检察厅，并改昆明地方审判厅和昆明地方检察厅为云南府地方审判厅和云南府地方检察厅。地方和初级审、检厅亦陆续成立。 1913年1月，云南设立司法司。 2月，改司法司为司法筹备处，管理已设而未完备的法院改组事项和各法院以及各属司法行政事项。 3月，由云南高等审判厅厅长主管已成立的各法院的司法行政事宜。司法工作初步有头绪后，蔡锷又建议：“现宜裁（司法）筹备处，只于省会设三级厅，各道设地方厅，各县以知县兼行初级职务，而扩大初级权限。 ”嗣后，根据蔡锷的建议，云南司法筹备处裁撤，由云南高等审判厅兼理全省司法行政一应事宜，并实行了司法独立， “所有省内各级诉讼业经通布，概归司法衙门审理，以后民刑诉讼，行政衙门概不收受，以清权限” 。

经过蔡锷的努力，民初云南立法、司法和行政机构逐步得到了建立和完善，并实行了三权分立的运作方式，有力促进了经济的发展和社会的稳定。 “时川、黔、粤、桂不靖，滇省晏然，邻省人民，视之乐土，趋之若市” 。

（摘自：邓江祁著《护国元勋蔡锷传》第五章“经略南滇”）